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    一、唐代政府组织

    <strong>甲、汉唐相权之比较</strong>

    汉和唐,是历史上最能代表中国的两个朝代,上次讲了汉代制度,现在继续讲唐代。先讲唐代的政府:政府与皇室的划分,自汉以来即然。惟就王室论,皇位世袭法,永远无何大变动,只是朝代的更换,刘家换了李家,此等是并不重要。但就政府来说,其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”,因于相权的变动,一切制度也自随之变动。唐代政府和汉代之不同,若以现在话来说,汉宰相是采用领袖制的,而唐代宰相则采用委员制。换言之,汉代由宰相一人掌握全国行政大权,而唐代则把相权分别操掌于几个部门,由许多人来共同负责,凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有一个宰相,但遇政府有大政事,亦常有大会议,这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐代则把相权划分成几个机关,这几个机关便须常川会议,来决定政府一切最高政令。汉代宰相下有副宰相,御史大夫,我们也可说,宰相掌握的是行政权,御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门,当时称为三省:一中书省,二门下省,三尚书省。此三省职权会合,才等于一个汉朝的宰相,而监察权还并不在内。

    中书省首长为中书令,门下省主管长官为侍中,尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品,第一二品官,均以处元老,不负实际行政责任。三品以下,始为实际责任官吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官。若论此三省之来历,尚书本是皇宫内廷秘书,已在讲汉代制度时讲过。中书依官名论,也即是在内廷管理文件之意。侍中则是在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言,这三个官,原先本都是内廷官。而到唐代,则全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官,和以前性质完全不同。其实宰和相,在春秋时代,也仅系封建贵族的家臣,但到秦汉则化私为公,变成了正式政府的执政官。此后宰相失职,却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的></a>,便如唐代之三省。何谓失职?因宰相职权,本该领导政府,统治全国的,后来此项职权,被皇帝夺去了,皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权,这是东汉以后魏晋南北朝时代的事。现在到唐代,才有把以前宰相职权正式分配给三省。换言之,亦即是把以前皇室滥用之权重交还政府。

    <strong>乙、唐代中央政府三省职权之分配</strong>

    现在再说中书门下尚书三省职权之分配:中书主发令。政府一切最高命令,皆由中书省发出。此种最高命令,名义上是皇帝的诏书,在唐代叫做“敕”。凡属重要政事之最高命令,一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”,而系中书省拟定,此所谓“定旨出命”。在中书省中除中书令为正长官外,设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下,又有“中书舍人”,员额有七八人之多。中书舍人官位并不高,而他们却有拟撰诏敕之权。遇中书发布命令,多由他们拟撰。中国政治上的传统观念,对一意见之从违抉择,往往并不取决于多数,如西方所谓之民主精神。而中国人传统,则常求<mark></mark>取决于贤人。春秋时即有“贤均从众”之说(见《左传》)。哪一人贤,就采纳哪一人的意见,假若双方均贤,则再来取决于多数。贤属质,众属量,中国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者,就能够代表多数。不贤而仅凭数量,是无足轻重的。这一观念,反映在汉代的选举制度上,便极明显。所以国家的选举权,并不托付于社会一般民众,而径由地方长官行使之。照理,地方长官应该择贤而任。他既是一位贤长官,自能博采舆情,为国家选拔真才。这是理论。至于事实之不能全合于理论,则属另一问题。即如唐制,中书舍人拟稿,亦由诸舍人各自拟撰,是谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿,或加补充修润,成为正式诏书,然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后,即成为皇帝的命令,然后行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权,是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后,即加予复核,这是对此项命令之再审查。在门下省侍中侍郎之下,设有若干第三级官,谓之“给事中”。给事中官位并不高,但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书,即将原诏书批注送还,称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等,其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说之,门下省所掌是一种副署权。每一命令,必须门下省副署,始得发生正式效能。如门下省不同意副署,中书命令便不得行下。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后,即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权,而于决定命令则无权过问。

    <strong>丙、中央最高机构政事堂</strong>

    政事堂此种制度,亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省,如遇门下省反对,即予涂归封还,如是则此道命令等于白费,即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇下诏敕,便先由门下省和中书省举行联席会议,会议场所称为“政事堂”。原先常在门下省举行,后来又改在中书省召开。会议时,中书门下两省长官及侍郎皆出席。若尚书省长官不出席政事堂会议,即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中,须中书门下始称真宰相。唐太宗在未登极前,曾做过尚书令,即太宗即位,朝臣无敢再当尚书令之职,因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官,即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔,如“同中书门下平章事”,及“参知机务”等名,即得出席政事堂会议,获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔,所以三省全是真宰相。但到开元以后,即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行命令之权,而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的,并非政府的最高职权,因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长<dfn></dfn>官外,也有其他较低级官员而得附参知机务或同三品平章事等职衔的,如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管部大臣,行政院中之不管部的政务委员,虽非某一部的主管长官,而得出席政务会议,预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的,始得加此职衔。当时的尚书省,则略等于现在的行政院。因他只管行政,不管出命。政府的最高机构,则在政事堂。凡属皇帝命令,在敕字之下,须加盖“中书门下之印”,即须政事堂会议正式通过,然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”,而由皇帝直接发出的命令,在当时是认为违法的,不能为下面各级机关所承认。故说“不经凤阁鸾台,何得为敕”(中书省武则天改称凤阁,门下省武则天改称鸾台),这仍是说一切皇帝诏命,必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕,根本由中书拟撰。

    但中国传统政治,仍有一大漏洞。在唐代,也并无皇帝决不该不经中书门下而径自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一种通融性。往往每一制度,都留有活动变通之余地,不肯死杀规定,斩绝断制。因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断头台,或限定他不得为种种活动。事实上唐代也确有不经中书门下而皇帝随便下命令的。不经凤阁鸾台何为敕,此是刘祎之批评武则<q></q>天的话,而刘祎之因此遭了杀身之祸。武则天以下的唐中宗,也便不经两省而径自封拜官职。但中宗究竟心怯,自己觉得难为情,故他装置诏敕的封袋,不敢照常式封发,而改用斜封。所书“敕”字,也不敢用朱笔,而改用墨笔。当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两省,而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之事,因此在历史上传下。当时唐中宗私下所封之官,时人称之为“斜封官”,因其未经正式敕封手续而为一般人所看不起。据此一例,便知中国传统政治,本不全由皇帝专制,也不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定的一切法制,有时往往有不严格遵守的,此亦是事实。但严格说来,则此等事总属胡闹,不可为训。只因闹得不大,皇帝私下只封几个小官职,也不致有大影响。直到宋朝,太祖赵匡胤开国为帝时,建德二年,恰逢三个宰相相继去职,太祖欲派赵普为宰相,但皇帝诏敕一定要经宰相副署,此刻旧宰相既已全体去职,一时找不到副署人,该项敕旨,即无法行下。宋太祖乃召集群臣会商办法,当时有人献议说:“唐代皇帝曾有一次下敕未经宰相副署,此在甘露事变时,当时前宰相已死,皇帝临时封派宰相,即由尚书仆射参知政事者盖印,今可仿此方式办理”,同时即有人反对,谓“唐代甘露事变,虽曾用此方式,但为乱时变通权宜办法。今大宋升平,不应采此方式。”如是再四商讨,是决定由当时开封府尹副署盖印行下。当时宋都开封,开封府尹即等于国民政府建都南京时之南京市长,恰巧当时开封府尹是赵匡义,又系宋太祖的嫡亲胞弟,后来即为宋太宗;这才算完备了这一诏敕的法定手续。根据这一点看,中国过去的政治,不能说皇权相权绝不分别,一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制,也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度,自有法律,并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我们现在应该注意在它的一切较详密的制度上,却不必专在专制与民主的字眼上争执。

    再说回来,唐代中书门下省参加政事堂会议的,多时有至十几人,最少则只有两人,即中书令及门下侍中。开会时有一主席,称为“执笔”。讨论结果,由他综合记录,等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天,有时一人轮一天。大家的意见,不仅由他综合记录,而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职,在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排。

    <strong>丁、尚书省与六部</strong>

    国家一切最高政令,一经政事堂会议决定后,便送尚书省执行,尚书省是政府里最高最大的行政机构。尚书省共分六部,即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。此六部制度,自唐代以至清代末年,推行了一千多年,不过六部次序有时略有改动。唐开始时是吏礼兵民(户部)刑工,唐太宗是改为吏礼民(户)兵刑工,至宋朝初年次序是吏兵刑民(户)工礼,宋神宗时王安石变法,其次序为吏户礼兵刑工,这次序遂为以后所沿袭。吏部主管人事及任用之权,官吏必先经过考试,再由吏部分发任用。五品以上官,由宰相决定,但吏部可以提名。五品以下官,宰 76f8." >相不过问,全由吏部依法任用。户部掌管民政户口等事,礼部主管宗教教育事宜,兵部掌军事,刑部掌司法,工部主管建设,各有职掌。若以之比拟汉代之九卿,这不能不说是一大进步。汉代九卿如光禄勋,就官名本义论,等于是皇帝的门房,不脱宫廷私职的气味。唐代正名为吏部,掌管人事,名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”,卫仍对宫廷言,唐代称为兵部,职名始正。太常卿就名义言,也偏在皇家私的祭祀,唐代改为礼部,便确定为政务官了。我们只论汉唐两代官名之改革,便见中国政治史上政治意识之绝大进步。汉代九卿,就名义论,只是办理皇室内廷事的家务官,唐代始正式有六部尚书,显然成为管理国家政务的机构,不像汉代只似皇帝的侍从。此为中国政治史上一大进步,无论从体制讲,从观念讲,都大大进步了。

    尚书省乃唐代中央政府组织最庞大的机构,其建筑亦相当庞大。总办公厅名为“都堂”,两旁为左右两厢,吏户礼三部在左,兵刑工三部在右。由左右仆射分领。每部分四司,六部共二十四司。每部之第一司即为本司,如吏部之第一司为吏部司是。其余各司各有名称。尚书省各部主管,上午在都堂集体办公,遇事易于洽商,下午各归本部分别办公。如有“参知机务”或“同平章事”衔者,可去政事堂出席最高政事会议。无此等衔者,则专在本省办公。唐代有名巨著《唐六典》一书,即因记载此尚书省中六部之组织,用人,职务分配等而名。此书对当时政府各部门各组织之各项政权及人事分配,均有详细规定。此书遂成为中国历史上行政法规之巨典,此后宋明清各代,均重视此宝贵法典,奉为圭臬。千余年来,国家推行政务,大体以此书为典范,无多变更。此后中央政府之变动,只在中书门下发命令的部分,至于执行命令的尚书省六部制度,则从未有大变更。此《唐六典》一书,系唐玄宗时,大体依唐代现行法规而纂辑,可说是当时的具体事实与现行制度,与本之理想和希望者不同。中国历史上关于政治制度方面有两大名著,一为《周礼》,一即《唐六典》。前书为中国先秦时代人之乌托邦,纯系一种理想政府的组织之描写。亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者,乃为政治理想之全部制度化,而没有丝毫理论的痕迹,只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书,便可想见中国古代人之政治天才,尤其在不落于空谈玄想,而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历史书,不能作为先秦时代的制度史,大体上看,而实是一部理论思想的书,应为讲述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》,则确已是唐代实际的行政法规,为唐代政府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》,这一步骤,也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的,仍不应仅当它是一部历史书,为记载唐代现实制度的书,而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想,都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后,都应有理论和思想。一切制度,决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往现实的政治制度,而来空谈中国人以往的政治思想,也决无是处。

    <strong>戊、唐代地方政府</strong>

    以上讲的唐代中央政府,现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步了,但以地方政府论,则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步,逐渐内重而外轻。中央大臣,比较汉朝要更像样些,但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方行政,最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县,和汉代一样。唐玄宗时,全国有一千五百七十三个县,比汉代多出两百多县。县级以上为“州”,唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史,在汉最先本为监察官,唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州,较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等,六千户以上为上县,六千户以下三千户以上为中县,三千户以下为下县。汉县仅分两级,万户以上为大县,其长官称令。万户以下为二级县,其长官称长。可见唐代的县比汉县为小。唐代的州也分上中下三级,十万户以上为上州,二万户以上为中州,二万户以下为下州。这较诸汉郡,相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少,即此可见唐代地方长官,其职权比重,较之汉代差逊甚远。

    其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用,唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属,全由中央分发。任地方官者,因其本身地位低,不得不希望升迁,各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官,于是把州县多分级次,由下到中,由中到上,升了几级,还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远,升转亦灵活。由县令升郡太守,便是二千石,和中央九卿地位相埒。汉制三年考绩一次,三考始定黜陟,因阶级少,升迁机会优越,故能各安于位,人事变动不大,而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速,下级的永远沉沦在下级,轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊,影响行政实际效力极大。

    <strong>己、观察使与节度使</strong>

    说到地方行政,便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领,副丞相即御史大夫,主管监察。御史大夫职权,不仅监察中央及地方政府,同时并监察及皇宫之内,这已在汉制中说到。唐代设御史台,所谓三省六部一台,御史台成为一独立之机构,不属于三省。换言之,监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。唐中宗后,御史台分左右御史,左御史监察朝廷中央政府,右御史监察州县地方政府,此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”,监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部,中书门下两省不在监察之列。唐德宗时,尚书六部,吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人,谓之分察。分巡则分全国为十道,派去监察之御史,称为监察使,后改巡察按察诸称,最后称为观察使,意即观察地方行政。在汉制,刺史规定六条视察,大体范围,不得越出于六条之外。在唐代,名义上仍是巡察使,观察使,明明是中央官,派到各地区活动巡视观察,实际上则常川停驻地方,成为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手,其地位自较原置地方官为高。姑设一浅譬,如今制,教育部派督学到某几大学去视察,此督学之地位,自不比大学校长。彼之职务,仅在大学范围内,就指定项目加以视察而止。但唐代则不然。犹如教育部分派督学在外,停驻下来,而所有该地区之各大学校长,却都是受其指挥,他可以直接指挥各大学之内部行政,而各大学校长俯首听命。这一制度,无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使,论其本源,是一御史官,而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政,本来只有二级,而后来却变成三级。然其最高一级则名不正,言不顺,遂形成一种中央集权,对地方行政,极有流弊。假使此项监察使巡视边疆,在边防重地停驻下来,中央要他对地方事务随宜应付,临时得以全权支配,这即成为节度使。节是当时一种全权印信,受有此全权印信者,便可全权调度,故称节度使。节度使在其地域,可以指挥军事,管理财政,甚至该地区用人大权,亦在节度使之掌握,于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人,于是形成一种军人割据。本意在中央集权,而演变所极,却成为尾大不掉。东汉末年之州牧,即已如此,而唐代又蹈其覆辙。安史之乱,即由此产生。而安史之乱后,此种割据局面,更形强大,牢固不拔。其先是想中央集权,由中央派大吏到外面去,剥夺地方官职权。而结果反而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后,回头来反抗中央,最后终至把唐朝消灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使,就如现在的省主席。清代的总督巡抚,就名义论,应该如钦差<mark></mark>大臣般,临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方,其权力压在布政使上面,训致中央集权,地方无权。而到后此辈巡抚总督,却不受中央节制,中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。总之中国是一个广土众民的大国家,必需得统一,而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上,是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代,似乎其中央行政比汉进步,而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官,这是一大缺点。而由军队首领来充地方行政首长,则更是大毛病。唐室之崩溃,也可说即崩溃在此一制度上。

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